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[32] 张龑：《论我国法律体系中的家与个体自由原则》，《中外法学》2013年第4期，第701、703页。

正由于其基本省略了听证、审理、质证等环节和程序，因此，在一定程度上也能保证行政效率。(9)参见王胜俊：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第1期。

之后，美国将其完善成正当法律程序并引入行政法体系。(4)委任司法，参见沈开举：《委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起》，《郑州大学报(哲社版)》2007年第1期。但是，随着行政范式从官僚行政向公共行政的转换，以及民众法律意识的觉醒，在行政管理、公共服务等领域中，行政一贯秉持的执行性和管制性权能式微，其纠纷解决、公力救济等功能反而凸显。(5)目前，我国虽然没有统一的《行政程序法》，但仍有零星的程序呈片段式散落在《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》、《行政复议法》以及国务院的法规性文件、地方行政规范性文件之中。当前，高等院校法律专业本科毕业，已成为很多地方行政执法类公务员岗位考试录用的基本门槛。

(18)塔西佗陷阱本是一则西方政治学的定律，得名于古罗马时代的历史学家塔西佗(参见[古罗马]塔西佗：《历史》，王以铸、崔妙因译，商务印书馆1981年版，第7页)。如此这般，行政权已经成为启动最经常、作用最强大并与公民生活联系最为紧密的国家权力。首先，结合相关立法史料，我们可以发现，(1)此条的主要意图在于强化土地用途管制，防止耕地流失。

[8]也有一些学者提出，自然资源的国家所有权包含宪法上的所有权和民法上的所有权的双阶构造[9]，自然资源的国家所有权不是专属于公法的所有权概念，它包含三层结构：私法权能、公法权能与宪法义务。但这不表明本文的解释必然是现实取向而欠缺价值关怀。[15]关于中国国民党土地政策的进一步研究，可参见金德群主编：《中国国民党土地政策研究[1905-1949]》，海洋出版社1991年版。[7]孙宪忠：《根据民法原理来思考自然资源所有权的制度建设问题》，载《法学研究》2013年第4期。

(三)八二宪法通过对于建成区土地的权利义务的实际影响 根据有限的史料，可以确认以下信息： 1.城市私有住宅的所有权和使用权未受影响 八二宪法通过之后，国家政治经济秩序逐步迈入正轨。尽管《城市房地产管理法》通过之后，国土部门发文要求：无论以何种方式取得的土地使用权，都必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，不经登记的土地使用权不是依法设定的，不受法律保护，也不能对抗第三者。

《物权法》第五章也对国家所有权的范围和内容做出了原则性规定。2.私房所在土地所有权被无偿国有化 《落实私房规定》专门对如何处理土地产权做出了规定。换言之，即使没有为宪法确立为国家所有的自然资源，国家仍然可以通过立法来形成其管辖权。作为一种国家所有权，其仍应具备私法上的意义：(1)所有权的内容，包括占有、使用、收益和处分等多项权能。

国家所有权具有私权和公权的二重性，受私法和公法共同调整，是一种特殊的混合法律关系。这些规定表明：(1)城市规划的调整不直接产生地权关系变动的法律效果。建立在对集体土地所有权的限制和剥夺基础上，国家取得了对建设用地的供应垄断地位。(3)这种所有权受到法律的保护。

[4] 这一解释可能面临的问题在于：(1)公民权利可由宪法赋予，但能否由宪法条款来变更和消灭？在理论上似可质疑。城区原有公共用地或无主地，也经由这一宪法条款而被确认为国家所有。

第35条：位于城市规划区内的农村人民公社和农业生产合作社，新建或扩大农村居民点和企业、事业单位，其用地位置和范围，应当报经城市规划主管部门审查批准。这一条款既具有公法上的意义，也具有私法上的意义。

最终的立法对集体土地流转施加了更为严格的限制，即形成了现在的第43条。2.公法意义 城市土地属于国家所有作为一个宪法条款，其首先必然指向公法上的意义。尽管在实践中实现了所有权与使用权的分离，国有土地的使用权可以依法转让，但是国有土地的所有权因丧失了最重要的处分权而变成了一种不完整的产权。任何偏执一端的做法，都可能引发不良后果。这一解释方案与八二宪法通过之后三十多年的法制实践存在明显背离。四、回归法治实践的合宪性解释 前述分析试图从实证和规范两个层面，解释八二宪法规定的城市土地属于国家所有的具体内涵。

这里需要特别指出两点：第一，对前述典型观点的评述，尽管指出了各种观点可能面临的质疑，并不必然表明这些解释路径的不合理性，而只是表明其需要更为精细的论证和解释，以实现理论、逻辑与现实的统一。3.私法意义 对于国家所有权的法律属性，私法学者多从私法的角度，认为国家所有权严重违背民法科学原理，其主体、客体、权利、义务及责任等民事法律关系五个基本要素均不明确和确定。

(2)对八二宪法通过之时公共用地的国家所有的法律确认。国防部部长耿飚说：这个问题与军队关系很大。

但是，以现在的观点来要求当时的立法者和执政者可能过于严苛，应当承认，尽管欠缺必要的法律程序，但国有化的事实已经存在并为后续立法和政策所确认。(二)国家针对集体土地征收权力(义务)的正当性分析 尽管宪法确立了土地的国家所有制和集体所有制，但如前所示，国家所有权因欠缺最核心的处分权能而成为了一种不完整产权，其核心功能就依附于建立在限制集体土地所有权基础上的征收前提。

(4)国家所有权是一个不容回避的地权条款。因而该条款的形式正当性并无可质疑之处。农村和城市郊区的土地，包括个人使用的宅基地和自留地，除法律规定为国家所有的以外，属于集体所有。[10]鉴于篇幅，本文难以对上述观点进行逐一评述。

[7]薛军教授亦指出，我国的自然资源国家所有权制度是一个民法层面上的制度，在物权法中对其作规定不存在任何体系上的问题。[25]华新民：《中国城市土地所有权的梳理和追问》，载《东方早报》2012年11月27日，第C01版。

凡在城镇范围内的房地产，不论属于国家集体或个人所有，均需到当地房管机关办理产权登记，领取房地产所有证。[28]参见周其仁：《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》，载《经济学季刊》2004年第4期，第197页。

[33]第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。[2] 这一解释试图打破土地城市化与土地国有化之间的内在勾连，主张城市土地也可以集体所有，从而破除集体土地入市必须经过征收的制度障碍，具有明显的结果主义导向。

其次，从法解释学的角度来看，(1)法律并未明文禁止集体土地所有权人、使用权人行使土地开发权。c.即使本条在客观上可能造成国家对于土地一级市场的垄断，其也能从土地利用管制的角度找到相应的正当性根据(耕地保护、合理利用等)。文革期间的相关政策则提出将所有城市土地(含私房宅基地)一律收归国有。其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地。

巩固：《自然资源国家所有权公权说再论》，载《法学研究》2015年第2期。房主自住房现仍由原房主居住的，要确认原房主的所有权，发还产权。

从微观层面来看，这一条款的解释和适用，不仅直接影响到包括征收制度在内的城市地权关系的科学配置，也将从根本上影响农村集体土地制度改革的方向。因此，落实私房政策，只发还房产权，不发还地产权。

但笔者认为，结合相关立法史料和法律背景，并辅之以目的解释，这一条款并非当然地视为违宪。1995年国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条指出：土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。